PPP在十四五期间将进入成熟阶段

PPP在十四五期间将进入成熟阶段

金永祥 宋雅琴

2014年8月，大岳咨询公众号发表的《从中国PPP发展历程看未来》一文指出，PPP自上世纪80年代中期引入中国以来，经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段和普及阶段共五个阶段。在2013年至2020年的普及阶段，PPP既经历了大规模推广带来的高速发展，也经受了严格监管带来的低迷萎缩。随着监管环境的逐步稳定和各方信心的日益恢复，PPP走出低谷进入平稳运行的迹象明显。2021年是我国十四五规划的开局之年，在这一年，PPP将迈入第六阶段——成熟阶段。

1.普及阶段（第五阶段）回顾：PPP淬火成钢

2013年下半年，随着财政部和国家发改委陆续出台一系列政策大力推广PPP模式，PPP一度成为政府基础设施融资的唯一合规工具，这极大地推动了PPP在中国进入普及阶段。PPP应用的行业领域越来越广泛，从过去以市政公用和交通行业为主，扩展到包含政府基础设施和公共服务的十九个主要领域。同时，适用PPP模式的投资规模越来越大，到2017年四季度，PPP项目库在库项目数量曾一度达到1.4万个，投资额高达18.2万亿。央企和地方国企继民营企业和外资之后成为社会资本的主体，推动PPP从一种融资模式上升为国家经济政策。

2014年到2017年是PPP的高光期，作为基建领域和投融资领域的行业热点，媒体对PPP进行了广泛的宣传报道，行业内的研讨沙龙接连不断，同时PPP还吸引了其他行业大规模的人员转行过来。高速扩张带来了良莠不齐、泥沙俱下等问题，引起了监管层和有关各方的关注并强化了对PPP的规范和完善。2017年年底以来，财政部、发改委、国资委、金融监管部门先后发布了一系列政策文件，围绕PPP建立了全方位的监管体系，PPP的应用范围、操作流程和文件范本也逐渐稳定了下来。严厉的监管让浮躁的市场冷静了下来，浑水摸鱼、借PPP之名违规上项目的漏洞被堵住，大浪淘沙将不坚定的参与方洗出，让不专业的主体受到了教训，渐渐地地方政府、社会资本和金融机构逐步回归理性。这个过程，有损失，有代价，但这是PPP走向成熟的必经之路。

与此同时，对于PPP本质的认识也日渐深化。各方尤其是监管部门逐渐意识到，对PPP不能苛责求全，要用发展的、改革的眼光来看待PPP发展过程中出现的问题，判断PPP的得失要与其他政府投融资工具进行比较，只要PPP的运作效果优于其他政府投融资工具，那么PPP就应该成为主要的政府投融资工具和治理工具。

综上，我们总结PPP在普及阶段有以下特征：（1）不同部门对成为PPP的主管部门热情很高，相关政策层出不穷，从前期大力推广到后期加强监管；（2）PPP成为行业热点，吸引了大量资源；（3）PPP应用的范围越来越广；（4）PPP项目规模越来越大；（5）PPP的本质问题开始受到关注，各方愿意沉下心来深度反思PPP，PPP逐渐走向规范和完善；（6）各方对PPP的态度逐渐回归理性，PPP作为经济政策受到认可；（7）各方认识到，对PPP既要监管又不能苛责，这是PPP可持续发展的前提条件。

2.成熟阶段（第六阶段）的特征：PPP行稳致远

普及阶段中后期的深度政策调整促进了PPP的沉淀升华，随着各方对PPP的边界、合规性、治理优势的认知逐步达成共识，我们认为，PPP从2021年将进入第六个发展阶段——成熟阶段，并开始表现出一些新的特征。成熟阶段的PPP将具备如下七大特征：

一是PPP的政策不再剧烈波动。中央政府不会再大规模、运动式的推进PPP，相关部门将会把主要精力从争做行业主管部门转向对PPP项目的日常管理。PPP宏观导向方面的政策会趋向稳定，具体管理层面的政策将随项目实际执行情况的需求而进行细节的调整。PPP法有望出台，将政策层面的经验提升到法律层面上，进一步稳定各方预期，整个行业趋于平静。

二是PPP成为政府基建投融资的常态化工具之一。围绕PPP的一系列争论基本尘埃落地，PPP的应用范围、项目边界、是否认定为隐性债务等问题解决之后，PPP将成为地方政府基建投融资工具包中的一个稳定可靠的工具，地方政府新启动基建项目都会把PPP作为一个基本选项纳入决策范围。同时，常态化环境下，地方政府不再出于完成政治任务的目的来被动推进PPP项目，PPP项目将反映地方政府的真实需求。

三是市场的自主进化将主导PPP的走向。随着监管政策对PPP市场的扰动趋少，各方主体会将更多的精力投入到项目要素的市场化配置决策上，以理性决策人的身份决定项目的走向。未来，PPP究竟适合用在哪些行业领域、到底能支撑多大的投资规模、政企双方以何种权利义务形式展开合作，将不再是行政主导的结果，而是商业谈判的结果。整体而言，PPP的行政色彩会淡化，市场色彩将更加浓重。

四是PPP的边界将逐渐模糊，成为一种广义的市场化运作模式。由于狭义PPP有着严格的范式和边界，市场上逐渐出现一些类PPP模式，包括特许经营、ABO、封闭运行的片区开发等，其底层逻辑与PPP是一致的，都是用合同的方式设立政企之间的合作关系。PPP概念的重要性将逐渐淡化，项目各方将更重视项目的条件和运作模式的本质。

五是PPP作为一种政策要素，将为政府投融资体制的其他创新模式提供支撑。PPP与专项债的融合已经破冰，未来还有进一步优势互补的可能性。随着基础设施资产证券化的探索步伐加快，PPP还能够成为ABS、类REITs和REITs的基础，为资产证券化项目源源不断的提供优质底层资产。可以预期，基于PPP的政策创新会不断出现。

六是PPP将成为一种治理理念。越来越多的政府官员接受PPP的培训、接受PPP的方法论，并在潜移默化中运用PPP思维来统筹各种资源，PPP将影响政府运作的方方面面。政府将放弃运动员的身份，重归公共利益的代表者和监管者角色，将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上。PPP带来的这种治理理念，能够从根本上改变政企不分、一事一议、事后讨价还价等固有弊端，提升政府科学决策的水平。

七是PPP将成为高质量发展的抓手。PPP让专业的人做专业的事，以社会资本身份参与PPP的众多国有企业将借此机会向专业化的投资运营公司转型，金融机构将逐渐转向以项目融资为主的风险控制体制，咨询公司中只有经验丰富且具备较强专业实力的才能生存下来为地方政府服务。PPP将大幅提升我国作为市场经济国家在国际上的影响力。

3.结语

历经“青春期”的起起伏伏，成熟期的PPP将变得更为稳重，不再张扬。作为一种市场化的政府投融资工具，随着前期行政推动色彩的淡化，PPP的发展将回到市场逻辑。

“十四五”规划就统筹推进基础设施建设提出了重要部署，并提出“发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制”。与此同时，盘活政府存量资产、化解地方政府债务的需求也与日俱增。在这一背景下，我们预计，“十四五”期间PPP将会在以下方面发挥更重要的作用：一是采用PPP方式盘活政府存量资产；二是PPP与专项债结合，整合资源、优势互补，落实政府投资稳增长的任务；三是PPP与REITs结合，推动政府基础设施向标准化的股权投资产品转化。我们期待，PPP能更好的发挥政府投资的撬动作用，拓展基础设施投融资路径，引导民间投资投向基础设施，在提升发展质量上发挥更大的作用，为政府投融资的市场化、专业化、规模化作出持久的贡献。