Vision of Chinese-style PPP: From financing mode to economic policy to governance concept
金永祥 宋雅琴 章喻婕
PPP在中國興起于上世紀八十年代中期，到目前已經歷了五個發(fā)展階段。自最初的探索、試點到2003年建設部大力推廣，PPP迎來首個上升期，并呈現(xiàn)出明顯的市場經濟業(yè)態(tài)；2008年金融危機發(fā)生，“四萬億”救市計劃的出臺對PPP造成了極大沖擊；PPP再一次迎來高潮出現(xiàn)在十八大以后，2014年以來，中央政府以化解地方債務風險、解決新型城鎮(zhèn)化建設融資問題、推動財政體制和投融資體制改革以及推進國家治理現(xiàn)代化為主旨來推動PPP，PPP進入到了全面普及的第五階段。經過近四年全國范圍內廣泛鋪開，截至2017年末，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目一度達到7,137個，落地項目2,729個，落地投資額4.6萬億元；但2018年以后，伴隨財辦金〔2017〕92號文、國資發(fā)財管〔2017〕192號文、銀發(fā)〔2018〕106號資管新規(guī)對PPP項目入庫、投資、融資端的全面收緊，PPP再次遇冷。在2018年下半年有關政府部門對相關政策的制定和執(zhí)行情況進行反思，PPP又得到了政策支持，但有關各方在受到驚嚇之后已畏縮不前。加之2019年地方政府專項債得到大力推廣，PPP又一次面臨生存危機。
PPP在我國三十多年的發(fā)展可謂一波三折，PPP政策忽冷忽熱、不斷搖擺。對于地方政府及國有企業(yè)來說，他們會天然偏向于舒適的傳統(tǒng)投融資體制帶來的便利。隨著相關部門不斷增強對PPP的行政性約束，PPP的復雜性與不穩(wěn)定性加深了政府與市場對于PPP的疑慮，對PPP產生了傷害。在PPP發(fā)展高峰時期，我們已經觀察到傳統(tǒng)國有企業(yè)在受到市場改革壓力之下，主動改革的積極性提高——在央企層面，企業(yè)注意到市場對于強運營的需求，開始考慮成立專業(yè)化的全國性基礎設施建設運營企業(yè)集團深耕行業(yè)；在地方國企層面，地方融資平臺公司在被切斷政府融資職能之后開始思考轉型的方向。然而，后來政策變化再次激活了地方融資平臺對于政府的依賴，市場在無法判斷政策導向的時候選擇駐足觀望，而PPP市場的萎縮把地方政府重新推回土地財政、專項債融資、用平臺投資、當?shù)貒筮\營的老路上去，各種政府違規(guī)舉債手段又卷土重來，伴隨專項債帶來的隱性債務風險，造成中國經濟更大的不確定性。
在當前形勢下，必須清醒地認識到，任何政策手段都無法全面應對紛繁復雜的社會需求，但發(fā)揮政策優(yōu)勢，彌補政策短板，讓政策的執(zhí)行具有可持續(xù)性和可預測性，要比在政策取得一定成效但仍需攻堅克難時不斷更換經濟政策工具更利于我國經濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。PPP不是一個毫無瑕疵的最優(yōu)政策，但幾十年的實踐證明，相比其他政策而言，它是負面作用最小的。有關各方對PPP愿景的認識還不清晰，導致缺少堅持推動PPP的戰(zhàn)略定力，其結果就是相關政策頻繁搖擺，對PPP產生了傷害，并影響PPP在推進國家治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮應有作用。因此，深刻認識中國式PPP的愿景與使命，并堅定不移走中國式PPP發(fā)展道路是我國經濟高質量發(fā)展之必然選擇?！稄腜PP到PEP：探究政府和社會資本合作的本質》一文中，探討了中國式PPP已經不同于西方的PPP，本質上是PEP（Public-Enterprise-Partnership），包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership）兩部分（如圖1所示）?？紤]到學術界和實務界對于PPP的研究已經很多，本文重點研究PSP的愿景，以解決全面認識中國式PPP的問題。
圖1-1 PEP的基本體系
一、傳統(tǒng)模式下政府及國有企業(yè)面臨的發(fā)展困境
在當前基礎設施投資增速回落，經濟下行壓力加大，地方政府債務風險攀升的背景下，“穩(wěn)增長，防風險，確保經濟持續(xù)健康發(fā)展”的目標對各級政府及其國有企業(yè)提出了更高的要求。但在傳統(tǒng)政府投融資模式及當?shù)貒衅髽I(yè)運營體制下，政府及國有企業(yè)正面臨以下發(fā)展困境：
一是政府財政資金吃緊，債務壓力繁重，存在大量基建投資資金缺口?；A設施投資是改善民生和政府拉動當?shù)亟洕l(fā)展的重要工具，而在降杠桿的背景下，政府基礎設施投資需求與財政資金緊張之間的矛盾愈演愈烈。在融資平臺公司、政府購買服務受到嚴格限制之前，地方政府通過融資平臺公司及政府購買服務等方式舉借了大量政府債務，導致地方政府債務風險不斷放大且還債壓力日漸繁重，因此防范化解地方政府隱性債務成為當下要務，政府融資渠道被進一步縮緊。但與此同時，為確保地方經濟運行在合理區(qū)間，地方政府又亟需聚焦基礎設施領域短板，保持有效投資力度。近年來推行的專項債政策，解決了部分融資問題，卻無法解決效率和治理問題，而且其自身執(zhí)行過程中的“一般債化”也存在隱性債務風險?？傊胶夥€(wěn)增長與防風險的關系，成為各地政府投融資工作的難點。
二是融資平臺公司的政府融資職能被依法叫停，地方融資平臺公司的轉型迫在眉睫。為了防范地方政府債務風險進一步攀升，國發(fā)〔2014〕43號文明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，這給成立初衷為肩負政府融資舉債功能的地方融資平臺公司帶來了巨大的沖擊。多數(shù)融資平臺公司事業(yè)化屬性明顯，從公司人事任免到業(yè)務決策都與行政事業(yè)單位一脈相承。地方政府為了大力扶持平臺公司發(fā)展，通過向平臺公司注入土地、公益性資產等方式做大資產規(guī)模，再通過直接授權的方式向平臺公司持續(xù)供應基礎設施及公共服務投資建設項目，并將投資建成的資產再次注入平臺公司，以實現(xiàn)平臺公司投融資業(yè)務閉環(huán)，成就高杠桿融資。但“飯來張口，衣來伸手”完全依靠政府扶持的平臺公司先天缺乏獨立經營能力，很容易出現(xiàn)預算軟約束、僵而不死、無法破產等傳統(tǒng)國有企業(yè)存在的問題，很多平臺公司的公司治理能力幾乎是空談。時至今日，上萬家融資平臺公司一旦脫離地方政府的保護傘，公司經營將難以為繼。
三是施工企業(yè)特別是央企面臨轉型壓力，亟需通過市場拓展提升核心競爭力。我國的體制決定了央企手中集聚了全社會的各種優(yōu)勢資源，包括資金、人才以及公共市場。這些資源如果能夠得到充分整合，則我國體制優(yōu)勢就能夠充分發(fā)揮出來，但如果這些寶貴的資源都沉積在央企內部、低效運轉，則會造成資源的巨大浪費。國企的作用和發(fā)展問題，是中美貿易戰(zhàn)的焦點之一，解決好國企發(fā)展問題、發(fā)揮好國企的作用已經成為國家的戰(zhàn)略問題。隨著我國房地產市場的方向日趨明確，房地產相關的建筑工程量已經逐步趨穩(wěn)甚至有所萎縮，施工企業(yè)特別是央企面臨從單純的施工企業(yè)向長期運營企業(yè)轉變的壓力，亟需通過新的市場業(yè)態(tài)和運營模式向產業(yè)鏈上下游延伸，為企業(yè)轉型注入活力，提升核心競爭力。
二、地方政府及國有企業(yè)如何通過PPP突破困境
政府及國有企業(yè)在當前形勢下，有必要轉變治理理念與治理方式，調整公共服務供給方式及企業(yè)戰(zhàn)略與經營模式，我們將通過SWOT分析法研究推動PPP將為政府及國有企業(yè)帶來的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機會（O）及威脅（T），尋求政府及國有企業(yè)突破上述困境的戰(zhàn)略路徑。
1. 政府
圖2-1 政府SWOT模型
如圖2-1所示，政府優(yōu)勢在于通過制定規(guī)則和政策，掌握市場開放的節(jié)奏，集中力量辦大事，充分調動社會資源彌補自身不足，并通過宏觀調控、行政監(jiān)管防止市場失靈，維持社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。但一旦政府行為不受限制，在基建帶動地區(qū)經濟發(fā)展的政治任務下，政府很難抑制其盲目投資的沖動，這很可能導致大量項目自完工之日起便被束之高閣，進而造成資源浪費。此外，在建設和運營方面，政府不專業(yè)、效率低，且行政性壟斷造成市場割據(jù)、規(guī)模分散，進而建設運營成本失控，運營質量難以保證。為打破傳統(tǒng)政府投融資模式下的惡性循環(huán)，走出政府財政困境，可通過PSP幫助政府用好國企資源，創(chuàng)新公共服務供給方式，降低政府財政壓力，提高基礎設施及公共服務供給能力與供給質量。具體而言：
一是通過PPP抑制政府盲目投資沖動，提高政府科學決策水平。自2014年以來全國PPP累計落地項目數(shù)5811個，總投資額8.8萬億（截至2019年6月底），實際完成投資約6萬億，平均每年實際投資約1萬億左右。相比其他政府投資工具，PPP因落地慢、落地難一直飽受詬病，但在重大基礎設施投資決策環(huán)節(jié)，“又好又快”往往是個偽命題。實際上，這種“慢”的背后，是在項目沒有政府信用擔保的情況下，社會資本和金融機構對項目必要性、合理性、可行性進行了層層論證和審核，這恰好說明PPP能夠利用市場機制將社會資本和金融機構引入到決策機制中，從而有效抑制地方政府非理性的投資沖動，過濾掉大量非理性決策的形象工程，減少了政府決策失誤的可能性，有效防范財政支出風險。
二是引入社會資本的資源，有效擴大公共產品的供給數(shù)量，形成新的供給方式。適度超前的公共基礎設施對經濟、社會和民生的保障作用是顯著的。PPP一方面能夠有效的引入央企和國企以及與之相配套的金融機構的資源，彌補當期預算資金的不足，形成新的基礎設施和公共服務的供給方式；另一方面又通過財政承受能力論證有效控制PPP的投資規(guī)模，使其不會超越政府未來的財政支付能力，避免了政府債務風險累積。此外，外部資金的介入，有助于解決理順公共產品價格等體制問題，將公共投資的外部效益適度內置化，使有限的公共財力向弱勢群體傾斜，推進公共服務的可持續(xù)發(fā)展。
三是充分調動市場主體的市場化、專業(yè)化、規(guī)模化優(yōu)勢，提高基礎設施及公共服務的供給質量與供給效率。依靠市場化的競爭機制，PPP有助于打破地方行政性市場壟斷，改變事業(yè)性質的落后管理方式；有助于消除政府與企業(yè)合作過程中在服務定價和風險分擔方面的信息不對稱，充分挖掘市場主體的潛力，爭取更有利于政府的合作條件；依靠合作方的專業(yè)化優(yōu)勢，充分調動社會資本創(chuàng)新能力，開發(fā)項目新型經營模式，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與項目效益的最大化利用；利用央企和跨區(qū)域競爭國企的規(guī)?；瘍?yōu)勢，可及時共享行業(yè)發(fā)展信息并實現(xiàn)技術進步，有效降低單個項目的建設運營成本。
四是充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，轉變政府職能，提升政府治理能力現(xiàn)代化。在PPP模式下，政府與市場的邊界進一步明晰，政府不再是項目投融資-建設-運營的直接負責單位，而是重歸公共利益的代表者和監(jiān)管者角色，將更多的精力放在項目決策、投資人選擇、合同管理、績效考核、項目監(jiān)管之上，政府自身的治理能力也將相應的提高。同時，政府管理國有企業(yè)方式也從傳統(tǒng)的行政管理轉變?yōu)槠跫s管理，契約精神成為PPP為政府帶來的根本性改變。依靠契約這一工具，政府將有能力整合各類資源，有效保證當?shù)鼗A設施及公共服務的高質量供給，通過在當?shù)爻闪㈨椖抗颈ＷC當?shù)鼐蜆I(yè)與稅收，有機結合政府宏觀調控與市場調節(jié)的雙重效能，打造現(xiàn)代化行政管理模式，管出公平、管出效率、管出活力。
2. 融資平臺
圖2-2 融資平臺SWOT模型
如圖2-2所示，地方政府融資平臺的核心優(yōu)勢是其與地方政府之間存在天然的血緣關系和信任關系，地方政府融資平臺對地方政府的需求與決策模式有深刻的理解，但同時這種關系也是一種雙刃劍，容易導致融資平臺在決策、經營、承擔責任和風險方面全部依賴地方政府，缺乏獨立經營的能力，缺乏相應的市場競爭能力。PPP有助于幫助地方政府融資平臺實現(xiàn)轉型。
一是被動轉型，切實履行政府出資人代表的職責。本級政府通過PPP開放了本級基礎設施投資市場之后，融資平臺公司不能做本級政府PPP項目的社會資本方，留給融資平臺的只剩下本級政府出資人代表的職能，這在某種程度上截斷了融資平臺傳統(tǒng)的“政府授權-依托政府信用融資-負債做大資產”的發(fā)展路徑。要承擔起政府出資人代表的職能，要求融資平臺一是要協(xié)助政府做好項目的前期工作，履行好政府方在項目執(zhí)行過程中的應盡義務，如征地拆遷等；二是要把握好與社會資本合作的關系，一方面要確保PPP項目實現(xiàn)既定的公共目標，另一方面作為股東和投資人代表從社會資本身上學到其項目管理、公司治理、合同管理和項目運營等多方面能力，并進一步轉化為自身業(yè)務轉型的動力。
二是主動轉型，到本級政府以外的PPP市場尋找機會。PPP為融資平臺關閉了本級本地政府市場的同時，又為其提供了擔任本級政府以外PPP項目社會資本的機會。融資平臺可以充分挖掘自身的傳統(tǒng)優(yōu)勢，通過與其他企業(yè)組成聯(lián)合體、內部重組、對外并購的方式增強自身投資、建設、運營實力。在這方面，北京基礎設施投資有限公司、深圳水務有限公司、上海城投有限公司、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保集團股份有限公司、綠色動力環(huán)保集團股份有限公司等都是成功轉型的例子。
3. 央企
圖2-3 央企SWOT模型
在我國經濟體制之下，央企具有較強的融資能力與資源優(yōu)勢，并經過長期發(fā)展積累了大批專業(yè)人才。但央企主力多是靠施工起家，業(yè)務形態(tài)較為單一。在當前施工業(yè)務緊縮的形勢下，央企可通過PPP開拓業(yè)務市場，借助PPP帶來的規(guī)?；蛯I(yè)化效應，向提升國家基礎設施的建設運營效率，增強企業(yè)核心競爭力。
一是通過PPP拓展業(yè)務領域，推動央企規(guī)?；蛧H化，實現(xiàn)公司戰(zhàn)略轉型。其一是擴大企業(yè)經營業(yè)務。單一的經營業(yè)務在當前施工業(yè)務緊縮、經濟下行的背景下已不足以支撐國有企業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，國有企業(yè)可借助PPP實現(xiàn)從項目施工至項目全生命周期管理的轉型，使得國有企業(yè)從以往單一承接施工業(yè)務向前延伸至投融資板塊，向后至運營板塊，有效拉長業(yè)務鏈條，拓寬盈利增長來源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其二是擴大企業(yè)規(guī)模。在PPP模式推廣之前，我國各地區(qū)污水、供水、垃圾處理、河道治理等基礎設施及公共服務項目多數(shù)由當?shù)仄髽I(yè)承攬，整體而言，技術落后、信息封閉、管理低效。而PPP模式有效打破了地方割據(jù)，為社會資本提供了進入原本封閉的地方基礎設施市場的通道，央企或地方國企一旦把握好這一市場紅利，從他們當中極有可能涌現(xiàn)出世界級的基礎設施巨頭，這將為央企積極參與一帶一路事業(yè)、走向國際化奠定堅實的基礎。
二是通過PPP提升企業(yè)專業(yè)化水平，增強央企核心競爭力。央企融資能力強是其參與PPP項目的絕對優(yōu)勢，但要提升企業(yè)的綜合競爭能力，實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略轉型，仍需要提升主營業(yè)務能力以獲取市場信任。央企通過PPP承攬各地基礎設施及公共服務項目已逐漸形成規(guī)模化態(tài)勢，一旦企業(yè)獲得充足的市場資源，就有足夠的動力加大融資模式創(chuàng)新、技術研發(fā)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，因為其規(guī)模效應能夠大大提升研發(fā)和創(chuàng)新的邊際效應。此外，當一家央企有數(shù)十個甚至上百個同類型的項目在運營時，運營管理的成功經驗能夠更加快速的在企業(yè)內部進行擴散，從而實現(xiàn)企業(yè)經營效率的整體提升。對于央企來說，只要大力發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢，充分調動可用資源，實現(xiàn)技術創(chuàng)新升級，達到從量變到質變的轉換，就能夠實現(xiàn)項目全生命周期管理能力的提升并獲得更好的投資收益。央企的成功將直接推動高質量發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化等戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
三、中國式PPP的愿景
PPP經過多年推廣，適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領域全面擴展到農林、教育、文體、城市綜合開發(fā)、旅游、能源等領域，累計在庫項目9000余個，投資額13.6萬億元左右。PPP的應用范圍之廣、規(guī)模之大，意味著，在中國，政府和社會資本合作發(fā)生了從量到質的變化，不再僅僅是進入中國時的一種項目層面的融資工具，近年來已經上升到國家的宏觀經濟政策，未來PPP仍將繼續(xù)前行，并且在前行的過程中逐漸鞏固國家治理理念，成為中國特色社會主義制度的組成部分。將來，政府的各項事業(yè)無論是否以“PPP”的面貌呈現(xiàn)，近幾年經過PPP訓練的各種專業(yè)人才包括公務員都將把PPP蘊含的運作方式、監(jiān)管體系、契約精神貫徹下去，使PPP對我國國家治理體系、治理結構、治理能力與治理方式帶來深遠的影響。
第一，PPP成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要推手。PPP自進入中國后到2013年這一階段是一種投融資模式，2014年以來的大規(guī)模發(fā)展使PPP上升為經濟政策，未來其將進一步變成國家治理理念，并將全面深刻的影響我國的投資體制、預算管理體制、采購管理體制以及行業(yè)監(jiān)管體制。在投資體制改革方面，PPP真正實現(xiàn)了在公共基礎設施投資領域讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，對傳統(tǒng)的政府投資決策模式進行了重大優(yōu)化；在預算管理體制改革方面，PPP改變了公共財政的投入方式，從補建設到補運營，從事后被動接受到事前主動算準財政承受能力；在采購管理體制改革方面，PPP將傳統(tǒng)的政府采購從貨物、工程、服務的采購延展到投資人的選擇，將績效付費引入政府采購領域，為政府有效控制項目的付費壓力提供了決策依據(jù)；此外，在行業(yè)監(jiān)管層面，PPP讓行業(yè)主管部門從重建設轉為重運營，從按投入付費轉為按績效付費，從親自操刀轉為強化監(jiān)管。這些成就已從市場經濟和科學管理方面重塑了公務人員的價值體系和方法論，使經濟政策更接地氣，必將對政府運作產生廣泛而深刻的影響，將推動國家治理現(xiàn)代化改革不斷前行。
第二，PPP成為提供公共產品和服務的高質量發(fā)展方式。高質量發(fā)展要求以供給側結構性改革為主線，推進發(fā)展模式從高速增長轉為高質量發(fā)展。在供給側，PPP以市場化為導向，通過建立全國統(tǒng)一的開放市場，引入社會資本和金融機構等市場化力量的競爭，打破了原有的行政壟斷壁壘，擴大基礎設施和公共服務的有效供給。在需求側，PPP充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，抑制地方政府盲目投資沖動，通過市場選擇倒逼地方政府提升項目決策論證質量以及公共產品的建設和運營質量，有效控制成本。與此同時，PPP充分利用我國國有企業(yè)為主體的優(yōu)勢，充分利用國企對地方政府的包容性，引入社會資本的市場化、專業(yè)化和規(guī)模化，從整體上提升了基礎設施領域的市場競爭程度，促進了市場主體的技術研發(fā)水平和綜合管理水平，提高了政府基礎設施及公共服務供給質量，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
第三，PPP成為國有企業(yè)轉型升級的動力源泉。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，決議提出要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，具體包括：“探索公有制多種實現(xiàn)形式，推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，發(fā)展混合所有制經濟，增強國有經濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優(yōu)做大國有資本。深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。”PPP為國有企業(yè)的上述改革方向提供了全面的實現(xiàn)路徑。對于地方國企而言，面對PPP提供的轉型機會，要么轉型承擔政府出資人代表的職能，回歸守夜人的角色，要么主動出擊，徹底轉型為市場化國企，在廣闊的PPP市場之中扎根立足。無論走哪條路線，都是從根本上理順了地方政府與本級平臺公司和當?shù)貒衅髽I(yè)的關系。對于央企而言，PPP為央企打開了進入地方基礎設施投資、建設、運營的大門。PPP為央企基于全國市場實現(xiàn)規(guī)模化、全產業(yè)鏈化乃至國際化的戰(zhàn)略轉型提供了豐厚的土壤，并為后基礎設施時代央企的長期可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。假以時日，中國將培育出一大批世界級的基礎設施企業(yè)。此外，PPP還為探索國企的混合所有制改革開辟了一條路徑。在PPP實踐中，聯(lián)合體參與PPP項目競爭是常態(tài)，而多數(shù)聯(lián)合體都是由不同所有制企業(yè)所組成，因此PPP項目公司很多都是混合所有制企業(yè)，這種混改的模式有效實現(xiàn)了各方的強強聯(lián)手、優(yōu)勢互補，不同于形形色色的拉郎配，具有頑強的生命力。
第四，PPP成為金融業(yè)以市場化的方式服務基礎設施投融資的助力器。長期以來，政府信用是金融機構判斷基礎設施項目風險的決定性條件，造成了我國金融市場主體信用與項目信用間的不平衡發(fā)展，金融機構既沒培養(yǎng)出判斷項目風險的能力，也沒建立起了解項目真實信息的途徑。這種金融體制盡管在某個階段曾發(fā)揮過一定的作用，但這種扭曲的關系和積累的債務已經成為政府和金融機構共同的系統(tǒng)性風險隱患，嚴重影響我國經濟長期健康發(fā)展。PPP在切斷政府違規(guī)擔保的同時，建立起項目信息公開平臺，為金融機構收集項目信息創(chuàng)造條件。PPP較其他經濟政策工具在信息公開層面已大幅提升，項目信息全面覆蓋項目的全生命周期，公開及時、真實全面。PPP鼓勵項目融資，這迫使金融機構必須管控風險，加強自身能力建設，不再依賴政府信用進行決策，而是有效整合項目信息判斷項目盈利能力及還款能力，主動識別、管理項目風險，實現(xiàn)從政府信用到項目信用的轉變，真正通過市場機制強化金融業(yè)風控，減少系統(tǒng)性金融風險發(fā)生的可能性。只有如此，中國的金融企業(yè)才有能力參與激烈的國際競爭，中國才能出現(xiàn)不僅大而且強的世界級金融機構。
第五，PPP成為提高政府專項債券使用效率的好幫手。目前，PPP與地方政府債包括專項債是地方政府基礎設施投融資僅存的合規(guī)方式。與PPP的項目決策機制受制于社會資本和金融機構不同，專項債的決策，只有政府自己，很難形成約束機制。PPP在過去六年間積累的豐富經驗能夠為專項債改革提供強有力的支撐。一是PPP的管理方式具有借鑒意義。PPP建立起一套完善的項目監(jiān)管體系，包括對項目前期工作的重視、對項目執(zhí)行過程的標準化流程管理、按效付費的績效管理制度以及全生命周期的信息公開等，專項債制度建設過程中可以借鑒。二是PPP和專項債可以實現(xiàn)有效的結合。目前，專項債發(fā)行主要依靠省級財政信用擔保以及借新還舊的制度托底，債券投資人罕有關注項目現(xiàn)金流預測的真實性和準確性，這使得專項債在實操中出現(xiàn)“一般債化”的問題，極易形成新的隱形債務。PPP對接真實的市場主體，一旦專項債和PPP結合，將專項債資金用于PPP項目的政府方出資或通過政府轉貸的方式用于PPP項目的融資，那么專項債對項目現(xiàn)金流的預測就必須得到社會資本、項目融資方的共同認可，否則專項債部分的測算失誤就會危及整個項目的運轉。這能倒逼專項債資金的使用更加合規(guī)、高效。三是PPP已經為政府投融資領域培養(yǎng)了一大批人才，包括政府公務人員、社會資本、金融機構和中介機構，這些機構經歷過了政策的調整，經受住了市場化波動的震蕩，當他們?yōu)閷ｍ梻鶚I(yè)務提供服務的時候，會更敬畏市場并具有長遠的目光。
第六，PPP成為相關行業(yè)全面提升專業(yè)能力的帶動者。PPP的成功離不開諸多專業(yè)領域咨詢機構的協(xié)同發(fā)展，也離不開各種分包公司的積極參與。PPP項目的全生命周期涉及諸多咨詢服務機構，從前期的規(guī)劃顧問、工程技術咨詢顧問、財務顧問、造價顧問、法律顧問、采購代理機構到后期的監(jiān)理單位、審計機構、合同管理顧問、績效管理顧問等等。PPP監(jiān)管的高標準、透明化也將對相關第三方機構的專業(yè)能力和服務質量提出更高的要求，推動他們提升專業(yè)水平，改進服務質量。只有能幫助政府和社會資本實現(xiàn)其參與PPP愿景的第三方機構才能生存和發(fā)展，才是市場上真正需要的第三方機構。這樣的專業(yè)咨詢機構將與PPP形成良性互動關系，實現(xiàn)共生共發(fā)展。
四、PPP的完善與優(yōu)化建議
為達成PPP愿景，充分發(fā)揮PPP優(yōu)勢，需要正確認識PPP、真正理解PPP，按照PPP的邏輯去執(zhí)行PPP項目。結合當下中國PPP實踐，我們認為，PPP的實施還應當從以下幾個方面去完善：
一是加強國有企業(yè)監(jiān)管。國有企業(yè)相較于民營企業(yè)而言，其與政府之間有著天生的“血緣關系”，也就意味著國有企業(yè)在地方政府面前更受到偏愛，更享有議價權。一旦國有企業(yè)通過PPP形成區(qū)域壟斷或者行業(yè)壟斷，將可能濫用壟斷地位擾亂市場正常秩序，破壞合同規(guī)則，提高市場定價，排擠民營企業(yè)，造成政府成本上升，有效投資不足，經濟發(fā)展疲軟。因此，在促進我國國有企業(yè)做大做強的同時，有必要進一步強化公平競爭的選擇機制，加強對服務質量、服務普惠性和服務價格的監(jiān)管，完善項目合同格式條款，加強項目信息公開，并落實反壟斷監(jiān)督職責，力求為PPP創(chuàng)建一個穩(wěn)定、公平、透明、開放的營商環(huán)境。
二是實現(xiàn)市場充分競爭。眾多PPP項目實踐證明，只有競爭才能帶來效率。而市場上出現(xiàn)的一些高成本的PPP項目根源就在于缺乏競爭。對于政府來說，應當消除地方保護，給予國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)同臺競爭的空間，結合項目需求，合理選擇政府采購方式，綜合考慮企業(yè)專業(yè)資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件及評審因素，通過市場競爭實現(xiàn)PPP的初衷。
三是保持政策彈性和穩(wěn)定性，因地制宜。目前我國仍采用10%的財政承受能力作為統(tǒng)一紅線，其初衷在于防范財政支出風險，但10%的上限是否能使各地區(qū)財政支出風險與PPP投資增長間的平衡達到最優(yōu)值得商榷。再者，通過剛性的資本金比例來約束PPP的規(guī)模，效果也并不理想。總體來說，我們認為PPP政策的制定應盡量避免一刀切式的粗放行政管理，要賦予政策執(zhí)行的彈性，給予PPP參與者因地制宜優(yōu)化的空間，發(fā)揮市場的機制和作用；政策制定者要保證政策的穩(wěn)定性，并明確建立“法不溯及既往”的政策執(zhí)行原則，以維護合理的市場預期；同時，政策的執(zhí)行者也應當靈活理解政策條文，始終把握好政策執(zhí)行力度，以政策目的為導向指導項目實踐。
四是要加快價格和收費制度改革。PPP項目多為公益性項目，具有效益外溢的特征，將一部分外部效益內置化是改革的必然方向，否則PPP將陷入不可持續(xù)的困境。目前，價格機制是扼住PPP項目成敗乃至行業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ年P鍵因素。對于PPP項目，如果項目的建設運營成本沒有直接體現(xiàn)在使用者的付費上，必然將體現(xiàn)在一般性的稅收上，個別使用者的成本就會被一般公眾來分擔。我們建議，應按照社會資本方盈利而不暴利的原則積極而穩(wěn)妥的推動公用事業(yè)和公共服務的價格機制改革，向社會資本釋放明確的市場預期，調動社會資本參與公用事業(yè)的積極性，提高PPP模式的可持續(xù)性。唯有如此，原本沒有收益的項目才能轉變?yōu)閷ι鐣Y本和金融機構有吸引力的項目，PPP才能實現(xiàn)真正的項目融資，股權投資者將不請自來，繁榮的資產證券化市場也將指日可待。與此同時，隨著價格改革到位，政府有限的財力可以向不能收費的項目和弱勢群體傾斜，這樣既可以推動社會進步和經濟發(fā)展，提高全民生活質量，又能兼顧弱勢群體的承受能力，實現(xiàn)全社會的共同進步。
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