淺談PPP項目財政預(yù)算績效評價
淺談PPP項目財政預(yù)算績效評價
張若喬 李琬瑩
一、財政預(yù)算績效管理之路
我國預(yù)算績效管理制度隨著公共財政框架建立而產(chǎn)生,又伴隨著財政改革而不斷完善。
自2000年,我國部分地區(qū)就開始了績效評價試點(diǎn)探索,經(jīng)過二十余年不斷發(fā)展和完善,確立了全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革的主要方向和目標(biāo)。
在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的大背景下,各地積極探討績效評價工作方式,陸續(xù)出臺相關(guān)的制度規(guī)程。例如北京市《北京市預(yù)算績效管理辦法》、《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》,上海市《上海市市級預(yù)算部門(單位)整體支出績效管理辦法(試行)》、《上海市市級財政政策預(yù)算績效管理辦法(試行)》,四川省《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》(川委發(fā)〔2019〕8號)等,指導(dǎo)具體的預(yù)算績效管理工作。
近年來,圍繞加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系的目標(biāo),財政部組織中央部門和地方財政著力深化預(yù)算績效管理改革,績效管理的廣度和深度不斷拓展,“政府花錢、講求績效”的理念深入人心,“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機(jī)制初步建立。
二、PPP項目財政預(yù)算績效評價
財政部2018年11月8日印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知》指出要“抓好預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績效導(dǎo)向,預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績效監(jiān)控,決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價,強(qiáng)化績效評價結(jié)果剛性約束”。此外,財金〔2019〕10號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2016〕92號文、財金〔2014〕76號等文件均要求對PPP項目進(jìn)行績效評價,建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。2020年3月16日,財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引>的通知》,對PPP項目績效管理給出了指導(dǎo)性意見。
區(qū)別于PPP項目在實(shí)施方案、PPP合同中約定的針對項目公司的績效考核,越來越多的地方政府部門要求對項目實(shí)施機(jī)構(gòu)、PPP項目本身、PPP項目的預(yù)算資金使用情況等進(jìn)行績效評價。
對于PPP項目進(jìn)行績效評價,有助于提升設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量和管理水平,提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率,評價PPP項目財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性,保障PPP項目各方合法權(quán)益,保障PPP項目規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營。
通過制定工作方案、建立合理完善的績效目標(biāo)與指標(biāo)體系、采用針對性的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查方法、通過科學(xué)的評價方法對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行綜合的評價。力求能夠客觀、公正、及時的發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差,用以反饋并及時糾偏,為項目的實(shí)施保駕護(hù)航。
PPP項目政府方既要在建設(shè)期出資項目資本金,同時也需要在運(yùn)營期向項目公司付費(fèi),因此,財政資金的使用效益,是PPP項目實(shí)施的重點(diǎn)問題??冃гu價是對項目合作期各年度的財政預(yù)算資金使用情況及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行綜合評價,評價結(jié)果作為實(shí)施機(jī)構(gòu)改進(jìn)預(yù)算管理和安排本項目以后年度預(yù)算資金的重要依據(jù)。通過加強(qiáng)績效考核,及時糾偏,可以確保項目整體公共服務(wù)目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn),充分響應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求、提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性、推動優(yōu)化財政資源配置,提高財政資金使用效益,使項目真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”。
鑒于采用PPP模式實(shí)施,財政支出績效評價重點(diǎn)評價以下幾個方面:一是項目投資的合理性,主要評價項目投資計價的合理性和合規(guī)性,評價項目投資是否符合PPP項目合同、項目可行性研究報告以及初步設(shè)計文件等文件的要求,評價項目是否存在投資節(jié)約,若投資超過當(dāng)初預(yù)估投資水平的評價其合理性。二是運(yùn)營維護(hù)成本的合理性,主要評價運(yùn)營維護(hù)成本總額和各分項成本是否超過PPP項目合同等文件的規(guī)定,核查運(yùn)營維護(hù)成本細(xì)項是否與項目前期相關(guān)文件對應(yīng)。三是使用者付費(fèi)的合理性。評價使用者付費(fèi)金額是否達(dá)到項目前期相關(guān)文件約定水平,評價項目公司是否盡責(zé)挖掘經(jīng)營性收益。
三、存在問題及建議
筆者在項目實(shí)操中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行項目預(yù)算績效評價存在一些問題:績效理念尚未牢固樹立,地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足,財政資金出現(xiàn)了低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問題;績效激勵約束作用不強(qiáng),績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立,沒有形成有效的約束力等。
預(yù)算項目支出績效評價的核心是分析項目在投入-產(chǎn)出過程中的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果的偏離程度,同時探討投入-產(chǎn)出過程中效率情況。圍繞著這一核心目標(biāo),重點(diǎn)要做好以下幾個方面的工作:
1.明確支出績效評價的重點(diǎn)任務(wù)
績效評價的對象是納入預(yù)算管理的財政資金,項目支出是指為完成特定工作或特定目標(biāo)而專門安排的財政資金。
PPP項目涉及全過程的績效評價,因此需要充分考察手續(xù)的完備性、財政資金的使用情況、管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。項目前期手續(xù)的完備性主要包括績效目標(biāo)的設(shè)定與部門職責(zé)、各級政府的工作重點(diǎn)任務(wù)的匹配度、項目工作計劃的可操行性、相關(guān)立項依據(jù)的科學(xué)性等;財政資金的使用情況主要是考察財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理狀況、資產(chǎn)使用和收益情況等;管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況主要關(guān)注項目的預(yù)算資金計劃、項目具體實(shí)施過程、成本控制、政府采購、合同管理、質(zhì)量控制情況等內(nèi)容。
2.選擇合理的績效評價思路
績效評價思路對評價過程和結(jié)果都有直接的影響,如果評價思路不明確,將導(dǎo)致評價過程和結(jié)果的嚴(yán)重偏差。
明確績效評價對象和范圍??冃гu價的對象是被評價項目的預(yù)算資金??冃гu價的范圍應(yīng)當(dāng)包含使用了項目預(yù)算資金的全部工作,從工作流程的角度上看,全部工作包括項目決策、項目實(shí)施、項目產(chǎn)出和項目效果。
明確績效評價項目周期。績效評價需要確定評價時段,明確開始和結(jié)束時間??冃гu價的開始和結(jié)束時間與項目本身的開始和結(jié)束時間不一定重合。
3. 設(shè)計適當(dāng)?shù)目冃гu價指標(biāo)體系
績效評價指標(biāo)體系是績效評價工作的核心內(nèi)容,績效評價指標(biāo)體系要具備可操作性和使用性,要能夠全面和真實(shí)的反映項目的績效狀況,集中反映資金使用的效益性、經(jīng)濟(jì)性、效率性。
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